* * *
Nous vous déférons aujourd'hui pour contrôle une loi dont la confection et
l'adoption rapides ont révélé de graves négligences en matière de dialogue
social et de respect du rôle du Parlement. Ce paradoxe entre l'importance
des dispositions d'une loi concernant les millions de salariés de France,
tant par leur contenu et leur étendue, et la procédure d'adoption de cette
loi est inédit.
De prime abord, plusieurs éléments sont de nature à démontrer que le
gouvernement n'a pas respecté les dispositions de la loi Larcher du 31
janvier 2007 sur la modernisation du dialogue social codifiées à l'article 1
du Code du travail qui prévoit que : “Tout projet de réforme envisagé par le
Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du
travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de
la négociation nationale et interprofessionnelle fait l'objet d'une
concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et
d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue
de l'ouverture éventuelle d'une telle négociation.”
Bien que ces dispositions ne relèvent pas du domaine constitutionnel mais du
domaine législatif, il nous semble important de souligner que la démocratie
sociale n'a pas été respectée dans le cadre de l'élaboration de ce projet de
loi.
En effet, sans annonce préalable et inscription à l'ordre du jour du
Parlement, un avant-projet de loi rédigé par les ministères concernés a été
dévoilé dans la presse le 17 février 2016, les syndicats représentatifs le
découvrant à cette occasion sans avoir été consultés préalablement en
application de l'article 1 du Code du travail. Cette méthode rompt avec les
engagements du Président de la République qui a placé son quinquennat sous
le sceau du dialogue social.
Rapidement, une partie de la société civile en profond désaccord avec le
fond des propositions et la méthode du gouvernement s'est organisée, donnant
lieu à la mise en ligne le 19 février 2016 d'une pétition intitulée « Loi
travail non merci ! » sur le site Change.org. En date du 19 juillet 2016,
cette pétition a recueilli près de 1,36 millions de signatures.
A l'appel des sept syndicats et associations de jeunesse (CGT, FO, FSU,
Solidaires, l'UNEF, l'UNL et FIDL), de nombreuses manifestations ont eu lieu
pour demander l'ouverture de négociations collectives, qui n'ont pas eu lieu
puisque le gouvernement a choisi une méthode de courtes consultations
bilatérales.
Au-delà de ces manquements au regard de la négociation sociale, c'est au
regard des diverses entorses à la procédure parlementaire que nous vous
déférons cette loi aujourd'hui.
Les auteurs de la saisine estiment en effet pertinent de souligner que la
méthode d'élaboration de ce projet de loi démontre également que les
prérogatives du Parlement ont été bafouées. Le Parlement n'a pas disposé de
délai raisonnable pour étudier le projet de loi. La loi qui vous est soumise
n'a fait l'objet que d'un seul débat - inachevé - en séance sur l'ensemble
du processus législatif, lors de l'examen en première lecture au Sénat.
Plusieurs dispositions de la Constitution préservant la procédure
parlementaire n'ont pas été respectées.
La procédure parlementaire, dont certains aspects sont contenus dans la
Constitution, et que vous avez accepté de protéger depuis votre décision du
23 janvier 1975, est garante du bon déroulé du débat parlementaire. Celui-ci
doit permettre d'aboutir à un texte expurgé de ses vices de formes, ayant pu
faire l'objet de corrections via des amendements, étant clair et accessible
pour tous.
La procédure parlementaire protège l'expression démocratique. Le texte
adopté à l'issue de la navette parlementaire et promulgué par le Président
de la République doit exprimer la volonté du plus grand nombre. La
représentation nationale doit en principe représenter les citoyens dans le
processus d'adoption de dispositions fondamentales pour ces derniers. La
négliger, c'est mépriser les citoyens dont elle est l'émanation.
La procédure parlementaire, enfin, est une expression indépendante du
pouvoir exécutif, conformément au principe de séparation des pouvoirs. Elle
n'est alors évidemment pas anodine, et son respect doit être total.
Or la loi qui vous est déférée a entièrement omis de respecter des principes
fondamentaux de la procédure parlementaire tels qu'ils sont prévus par la
Constitution, à au moins deux titres. L'usage de l'article 49, alinéa 3,
permettant au gouvernement d'engager sa responsabilité sur un texte a violé
la Constitution à deux égards, puisque d'une part cette procédure
d'engagement de la responsabilité du gouvernement a été mise en oeuvre à
trois reprises, mais que le Conseil des ministres n'a pu en délibérer qu'une
seule fois, d'autre part, son utilisation à des fins de passage en force
d'un texte dévoie l'usage historique et les objectifs qui ont fondé la mise
en place d'une telle procédure. Par ailleurs, le droit d'amendement, prévu
par l'article 44 de notre loi fondamentale et enrichi par votre
jurisprudence, a été essentiellement méconnu par les délais très ramassés
dans lesquels a été contraint le débat parlementaire. Or, ce droit est
fondamental pour que toute expression démocratique existe.
I. Sur la mise en oeuvre de la procédure prévue à l'article 49-3 de la
Constitution
A titre liminaire, il convient de souligner que le recours à l'article 49,
alinéa 3, de la Constitution constitue une dérogation par rapport au droit
commun, en ce qu'il écarte une partie essentielle du débat parlementaire. De
ce fait, les modalités encadrant le recours et l'utilisation de cette
disposition doivent être examinées avec une particulière rigueur.
I.1. L'article 49 alinéa 3, qui prévoit l'engagement de la responsabilité du
gouvernement sur un texte, est ainsi rédigé : « Le Premier ministre peut,
après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du
Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de
finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet
est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les
vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à
l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette
procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».
Or, il se trouve que le Conseil des ministres a été consulté à une seule
reprise, le 10 mai 2016. L'activation ultérieure du mécanisme prévu par
l'article 49, alinéa 3, de la Constitution n'a pas été soumise à la
délibération du conseil des ministres, oubli qui rend non conforme la
procédure d'adoption de cette loi avec la Constitution.
Il est évidemment pertinent que le Conseil des ministres soit saisi à chaque
mise en oeuvre du 49 al 3, en premier lieu parce que la Constitution n'est
pas équivoque sur le sujet, contrairement à d'autres dispositions laissant
une latitude d'interprétation plus large. Cependant, aucune latitude
d'interprétation n'existe dans cette disposition et votre institution ne
saurait souffrir que l'on prenne en compte les articles impératifs de la
Constitution, ne laissant aucune place à des interprétations alternatives,
avec légèreté.
Ensuite, si le mécanisme prévu par l'article 49, alinéa 3, est déclenché à
plusieurs reprises sur le même texte, la rédaction de ce dernier peut avoir
évolué en profondeur et l'on ne saurait considérer que le Premier ministre
dispose d'un blanc-seing donné par son gouvernement pour engager la
responsabilité de ce dernier. C'est ce qui s'est produit avec le projet de
loi aujourd'hui déféré devant vous, qui a subi des évolutions notables entre
sa première lecture à l'Assemblée Nationale considéré comme adopté le 12 mai
2016 (TA n°728), sa première lecture au Sénat le 28 juin 2016 (TA n°161), et
ses secondes lectures à l'Assemblée le 6 juillet 2016 (TA n°786) et au Sénat
(TA n°179), le 19 juillet 2016.
Par parallélisme des formes, il est impératif que le Conseil des ministres
soit de nouveau consulté dès lors que le texte sur lequel le gouvernement
envisage d'engager sa responsabilité en seconde lecture ou en lecture
définitive a été modifié, de telle sorte que l'avis rendu par les différents
membres du gouvernement est susceptible, lui aussi, d'être modifié.
Par ailleurs, l'importance de cette délibération obligatoire du Conseil des
ministres n'est pas à minimiser : elle est prévue à dix reprises dans la
Constitution, aux articles 9, 13, 13 alinéa 3, 21, 36, 38, 39, 49 alinéa 1,
49 alinéa 3, et 74-1. Dans le respect le plus total des institutions de la
cinquième République, elle a pour objectif et effet de s'assurer de l'accord
de l'ensemble du gouvernement avant de prendre une décision qui le concerne.
Par ailleurs, le Conseil des ministres étant présidé par le Président de la
République, une délibération de ce Conseil semble essentielle afin de
s'assurer que ce dernier est informé de ce que le Premier ministre compte de
nouveau engager la responsabilité de son gouvernement.
Vous avez eu l'occasion de vous prononcer à propos du respect de la
procédure prévue par l'article 49, alinéa 3, de notre Constitution,
notamment à l'occasion de la décision n°89-269 rendue le 22 janvier 1990,
pour décider de la validité de l'engagement de la responsabilité du
gouvernement par un membre du gouvernement nommé par intérim. A cette
occasion, vous considérez d'ailleurs que “dans la mesure où le Conseil des
ministres avait délibéré au cours de sa réunion du 15 novembre 1989 sur
l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi
(...), les conditions posées par la Constitution pour la mise en oeuvre, à
propos de l'examen de ce dernier texte, de l'article 49, alinéa 3, de la
Constitution se trouvaient réunies”.
Ainsi votre institution s'est déjà prononcée sur le caractère impératif de
la délibération du Conseil des ministres avant l'application de l'article
49, alinéa 3, puisqu'elle semble, aux termes de vos décisions, être l'unique
condition de la validité de cette procédure. Le respect de cette procédure
s'impose d'autant plus que l'article 49, alinéa 3, est une procédure
d'intrusion violente du gouvernement dans les prérogatives du parlement,
surtout lorsqu'elle est déclenchée sans avoir pu permettre de débat, sur un
texte extrêmement clivant ayant réuni une opposition institutionnelle,
syndicale et citoyenne aussi vigoureuse.
I.2. Cette délibération en Conseil des ministres n'est pas la seule
contrainte de ce dispositif dérogatoire à la séparation des pouvoirs. Ce
mécanisme d'engagement de la responsabilité du gouvernement doit pouvoir
être encadré, tant il vient contraindre et rationaliser le parlementarisme.
Institué à l'origine pour échapper aux affres qui ont conduit les Troisième
et Quatrième Républiques à la déroute, le mécanisme d'engagement de la
responsabilité du gouvernement sur un texte a été pensé comme un outil de
déblocage d'une situation parlementaire sclérosée. Son utilisation
historique était circonscrite à la démonstration d'une absence de volonté de
renverser le gouvernement et non comme un outil de contrainte de la
majorité.
En ce sens, ce mécanisme, somme toute brutal, intervient la plupart du temps
à la fin de la discussion du texte pour laisser aux parlementaires le temps
d'en débattre et de l'amender. Si de jurisprudence constante vous considérez
que “l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un
projet ou proposition de loi devant l'Assemblée nationale peut intervenir à
tout moment lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale”, celle-ci
s'applique sans dénaturer les motivations qui ont porté la création de ce
mécanisme. Vous rappelez par exemple ce principe dans la décision n°
2015-715 du 5 août 2015, à l'occasion de laquelle il vous était demandé
d'infirmer la validité d'amendements non soumis à l'examen de la commission
permanente chargée du texte mais déposés directement en séance par le
gouvernement. Néanmoins, si vous rappelez à cette occasion que la rédaction
nouvelle de l'article 42 de la Constitution n'a pas été méconnue, c'est
parce que le débat parlementaire avait pu avoir lieu dans des circonstances
acceptables au vu de la situation. La singularité du mécanisme institué par
l'article 49, alinéa 3 est qu'il constitue un outil de déblocage, car un
juste équilibre entre la préservation du bon déroulé de la discussion
parlementaire et les exigences de clarté et de sincérité du débat
parlementaire avait été trouvé. C'est cet équilibre qui a été rompu lors de
la discussion de la loi que nous vous déférons aujourd'hui et que nous vous
demandons de rétablir.
II. Sur le respect du droit d'amendement Dans un second temps, les députés
souhaitent attirer l'attention du Conseil Constitutionnel sur l'exercice du
droit d'amendement, lui aussi garanti par la Constitution en son article 44,
qui dispose que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit
d'amendement».
Cet article a vocation à protéger le débat parlementaire, à permettre
l'élaboration consensuelle de la loi et à faire en sorte que le texte adopté
soit le plus clair, le plus simple et le plus intelligible possible. La
jurisprudence du Conseil constitutionnel est attachée au respect des
exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, un principe
constitutionnel qui découle de l'article 6 de la DDHC de 1789 qui dispose
que « La loi est l'expression de la volonté générale » et du premier alinéa
de l'article 3 de la Constitution ainsi rédigé “La souveraineté nationale
appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants”.
Vous avez expressément reconnu ces exigences constitutionnelles de clarté et
de sincérité des débats parlementaires dans les décisions n°2009-581 et
2009-582, rendues le 25 juin 2009. Elles vous ont permis notamment
d'encadrer le pouvoir du Président de l'Assemblée Nationale lors de la
fixation d'une durée maximale pour l'examen de l'ensemble d'un texte, ou
bien encore de censurer une procédure de clôture automatique de la
discussion d'un article, qui aurait empêché nécessairement aux membres du
groupe d'opposition de s'exprimer.
Ces principes fondamentaux pour l'expression de la démocratie sont notamment
préservés par la protection afférée au droit d'amendement.
Le droit d'amendement est garanti par plusieurs dispositions de la
Constitution, comme vous le rappeliez dans votre décision n° 2005-532,
rendue le 19 janvier 2006 “le droit d'amendement que la Constitution confère
aux parlementaires et au Gouvernement est mis en oeuvre dans les conditions
et sous les réserves prévues par ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1”.
Nous souhaiterions insister plus particulièrement sur l'alinéa premier de
l'article 44 de la Constitution qui dispose que “Les membres du Parlement et
le Gouvernement ont le droit d'amendement” et sur l'article 39 ainsi rédigé
: “L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux
membres du Parlement”.
Ces deux articles vous ont amené à considérer dans la décision du 19 janvier
2006 précitée que “le droit d'amendement qui appartient aux membres du
Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de
la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des
deux assemblées ; qu'il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure
et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat
parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la
nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec
l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie (...)
Considérant, par suite, que doivent être regardées comme adoptées selon une
procédure irrégulière les adjonctions ou modifications apportées à un projet
ou à une proposition de loi dans des conditions autres que celles précisées
ci-dessus”.
Le droit d'amendement est d'autant plus important que le gouvernement décide
de recourir à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. Il s'agit en
effet, de la seule modalité par laquelle les parlementaires, en particulier
les membres de la majorité, peuvent tenter d'influer sur le contenu de la
loi, en tentant de convaincre le gouvernement de reprendre à son compte les
amendements proposés.
L'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi travail méconnaît
manifestement ces exigences de clarté et de sincérité du débat
parlementaire. Les députés n'ont pu prendre connaissance du projet adopté
par le Sénat en première lecture que le 29 juin à 10h50 (après l'échec de la
Commission mixte paritaire) alors que le délai pour déposer les éventuels
amendements était déjà annoncé pour le même jour à 17h en vue d'un examen en
Commission des Affaires Sociales qui devait débuter le lendemain, jeudi 30
juin, à 9h30. Les députés disposaient donc d'un temps extrêmement bref pour
prendre connaissance des amendements traités par les services de la séance
et formuler d'éventuelles propositions de sous-amendements. Ils n'ont
ensuite pu prendre connaissance du texte issu de la commission que le samedi
2 juillet à minuit alors que le délai de dépôt d'amendements pour l'examen
en séance était fixé au samedi 2 juillet à 17h, pour être finalement
repoussé à 20h. Il s'agit évidemment d'un délai insuffisant pour permettre
un travail parlementaire de qualité, ce d'autant que les amendements
devaient ainsi être rédigés en plein weekend. Ce n'est pas notre conception
de la démocratie et la facture de la loi nécessite à notre sens plus de
respect de la procédure parlementaire. Ce n'est pas non plus notre
conception de la séparation des pouvoirs : les citoyens que nous
représentons méritent que le débat parlementaire puisse avoir lieu, sans que
l'exécutif ne procède au passage en force de la loi, procédure que la
Constitution n'a jamais établi. Le débat parlementaire aurait dû avoir lieu
concernant cette loi au moins en ce qui concerne la première lecture comme
votre jurisprudence l'a établi.
* * *
Les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil
constitutionnel de se prononcer sur ces points relatifs au respect des
droits du Parlement et de la procédure parlementaire, qui protègent
l'expression démocratique de la volonté générale et garantissent la bonne
élaboration des lois.
: